Texto completo — A. 2963/23

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Auto A-2963/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 2963 DE 2023

Referencia: expediente CJU-4482

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Juzgado 15 Laboral del Circuito de Bogotá.

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D. C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veintitrés (2023).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La sociedad Savia Salud - Alianza Medellín Antioquia EPS S.A.S. Famisanar interpuso acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social (ADRES), ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de conseguir (i) que se declare la nulidad de la Resolución No. 0001175 del 19 de agosto de 2021 y de la Resolución 2346 del 9 de noviembre de 2021, expedidas por la ADRES, por medio de las cuales se ordenaba a la entidad demandante el reintegro de sumas de dinero que ascienden al valor de setecientos treinta y cuatro millones ochocientos setenta y nueve mil ochocientos veintinueve pesos con tres centavos ($734.879.829,03) por tratarse presuntamente de recursos apropiados sin justa causa, (ii) que en consecuencia de la pretensión anterior, se declare que la entidad demandante no está obligada a reintegrar ninguna suma de dinero, (iii) que de haberse efectuado algún pago o descuento con posterioridad a la presentación de la demanda, se ordene la devolución de dicho pago o descuento y (iv) que se condene en costas.[1]

2. Las Resoluciones objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, fueron proferidas en el marco de una serie de auditorías desarrolladas por la ADRES de acuerdo a los dispuesto por la Ley 1281 de 2002 y la Ley 1949 de 2019.

3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, después de avocar conocimiento del asunto, por medio de Auto del 16 de septiembre de 2022 decidió declarar su falta de competencia y ordenar su correspondiente envío a la jurisdicción ordinaria laboral por considerar que eran los jueces llamados a conocer de tal asunto. Basó su decisión en la consideración del artículo 622 del CGP, modificatorio del numeral 4 del artículo 2 del CPTSS de acuerdo con el cual las controversias relativas a la prestación de servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y relacionadas con contratos, deberán ser conocidos por los jueces de la jurisdicción ordinaria laboral[2]. Consideró el despacho, que al tratarse de una controversia entre un prestador (Savia Salud Alianza Medellín Antioquia EPS S.A.) y una entidad administradora (ADRES), tal controversia debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria laboral[3].

4. Correspondió por reparto al Juzgado 15 Laboral del Circuito de Bogotá, quien por medio de Auto del 27 de marzo de 2023, declaró su falta de competencia y en consecuencia propuso el conflicto negativo de competencia para ser resuelto por esta Corporación. Argumentó el mencionado despacho que el asunto bajo estudio debe ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo teniendo en cuenta lo dispuesto por la Corte Constitucional en el Auto 389 de 2021, en cuanto dispone que los asuntos relacionados con el pago de recobro judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.[4]

5. El envío del expediente desde el Juzgado 15 Laboral del Circuito de Bogotá, a la Corte Constitucional, se hizo por medio de correo electrónico el día 13 de julio de 2023[5].

6. El 3 de octubre de 2023, el expediente fue asignado al magistrado sustanciador, siendo remitido el 8 del mismo mes y año por parte de la Secretaría General al despacho[6].

II. CONSIDERACIONES

Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

8. Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).

9. Asimismo, mediante el auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones, (ii) el presupuesto objetivo, determina que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional y (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional, legal o jurisprudencial por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

10. Así las cosas, la Corte debe primero verificar el cumplimiento de los presupuestos anteriormente mencionados. En este punto se indica, en cuanto al presupuesto subjetivo, se encuentra satisfecho toda vez que el conflicto propuesto se suscita entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Juzgado 15 Laboral del Circuito de Bogotá, ambas autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones. En cuanto al presupuesto objetivo, se encuentra verificado pues existe una causa judicial sobre la cual versa la controversia, en este caso, es la solicitud de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de dos resoluciones proferidas por la ADRES en el marco de auditorías en desarrollo de su función de vigilancia. Por último, el presupuesto normativo se encuentra satisfecho dado que tanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, así como el Juzgado 15 Laboral del Circuito de Bogotá, expusieron las razones por las que consideran que carecen de competencia para conocer el asunto (ver párrs 3 y 4 supra).

Competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo respecto de las demandas contra actos administrativos relacionados con el sistema de seguridad social. Reiteración de la regla del Auto 1073 de 2023

11. La Sala Plena en el Auto 1073 de 2023 resolvió el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad que versaba sobre el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento instaurado por Medimás EPS en contra de unas resoluciones proferidas por la ADRES en el marco de sus facultades de inspección, vigilancia y control sobre el Sistema de Seguridad Social Integral.

12. En la mencionada providencia, se señaló que de acuerdo con el artículo 2º del CPTSS, la jurisdicción ordinaria laboral conoce de las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos y de la ejecución de obligaciones emanadas () del sistema de seguridad social integral que no le correspondan a otra entidad. Por virtud de lo anterior, esta corporación ha indicado que los jueces laborales y de la seguridad social tienen competencia preferente y residual en controversias relacionadas con esta materia, incluso en las que tienen origen en actos administrativos, y que se requiere una norma especial para que otra jurisdicción o especialidad tenga conocimiento de este tipo de conflictos[7].

13. Asimismo, se puntualizó que teniendo en cuenta lo dispuesto por el artículo 104 del CPACA, el conocimiento de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa corresponde a los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, en tal sentido este Tribunal ha concluido que es tal jurisdicción la competente para conocer sobre las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho de ciertos actos administrativos relacionados con el Sistema de Seguridad Social integral en las que no está involucrado un afiliado, usuario, beneficiario que pretende la prestación de un servicio a su favor.

14. En el mismo sentido, se recordó que en el Auto 082 de 2023, la Sala afirmó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia general para conocer las controversias sobre actos administrativos expedidos en el marco de las facultades de inspección, vigilancia y control de las autoridades del Estado. Dichas facultades incluyen a los actos relacionados con la gestión de los recursos del sistema de seguridad social, cuando no se refieren a la prestación de uno de sus servicios a un usuario, beneficiario o afiliado.

15. También señaló que el artículo 3º del Decreto-Ley 1281 de 2002, modificado por el artículo 7 de La Ley 1949 de 2019, previa investigación y aclaración administrativa, atribuye a la ADRES la competencia para proferir actos administrativos que ordenen el reintegro de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en los que se presenten apropiaciones sin justa causa por parte de actores del sistema.

16. Bajo las anteriores consideraciones, la Sala Plena en dicha oportunidad atribuyó el conocimiento del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y estableció la siguiente regla de decisión: [l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos proferidos por autoridades del Estado en el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control de la gestión de los recursos del sistema de seguridad social.

III. CASO CONCRETO

17. La Sala Plena considera que es la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de la Resolución No. 0001175 del 19 de agosto de 2021 y de la Resolución 2346 del 9 de noviembre de 2021 proferidas por la ADRES, debido a que la demanda no se enmarca en los supuestos mencionados por el artículo 622 del CGP, modificatorio del artículo 2.4 del CPTSS y en tal sentido no es dado atribuir su conocimiento a la jurisdicción ordinaria laboral. Por el contrario, la demanda presentada por la sociedad Savia Salud Alianza Medellín Antioquia EPS S.A., cuestiona la validez de los actos administrativos expedidos por la ADRES en ejercicio de sus facultades de inspección, vigilancia y control sobre las entidades que hacen parte del Sistema de Seguridad Social Integral.

18. A la luz de lo anterior, la Sala concluye que el juez competente para resolver la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho mencionada es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.

19. Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos proferidos por autoridades del Estado en el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control de la gestión de los recursos del sistema de seguridad social.

IV. DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicción suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Juzgado 15 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A la autoridad judicial competente para conocer del asunto.

SEGUNDO. - REMITIR el expediente CJU-4482 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 15 Laboral del Circuito de Bogotá.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO